Quando se afirma que o contencioso tributário brasileiro alcança cerca de 75% do PIB, a primeira pergunta precisa ser: o que exatamente está sendo medido?

Contencioso tributário é o conjunto de disputas entre Fisco e contribuintes sobre a existência, o valor, a legalidade ou a forma de cobrança de tributos. Ele pode envolver processos administrativos, ações judiciais, execuções fiscais, créditos inscritos em dívida ativa e discussões propostas tanto pelo Estado quanto pelos próprios contribuintes.

A estimativa dos 75% foi consolidada pelo Observatório do Contencioso Tributário, do Núcleo de Tributação do Insper, em relatórios anteriores sobre a litigiosidade tributária no país. Nessa métrica, o contencioso foi medido principalmente a partir de créditos tributários constituídos pelo Fisco, inscritos em dívida ativa ou em cobrança e discussão nas esferas administrativa e judicial.

Em termos práticos, trata-se de valores que o Estado entende serem devidos pelo contribuinte. Na versão mais recente da pesquisa, referente ao ano-base de 2020, esse estoque chegou a R$ 5,69 trilhões, equivalente a 74,8% do PIB. A maior concentração estava na União, com 52,3% do PIB, seguida por Estados, com 16,1%, e Municípios, com 6,4%.

Contencioso tributário: o que entra na conta dos 75%

A métrica é ampla, mas captura sobretudo controvérsias que surgem a partir da atuação do Estado: créditos lançados, cobrados, inscritos em dívida ativa ou discutidos depois de constituídos pelo Fisco.

O próprio relatório faz uma ressalva importante: nem todo débito inscrito em dívida ativa representa, necessariamente, uma discussão sobre a validade da cobrança. Ainda assim, esses valores foram considerados porque as bases disponíveis não permitem separar com precisão o que é cobrança contestada do que é apenas cobrança judicializada.

Ou seja: o número ajuda a dimensionar o estoque de processos, cobranças e créditos tributários constituídos, mas não esgota todas as formas de litigiosidade tributária.

É nesse ponto que entra o novo relatório do Observatório, coordenado por Vanessa Rahal Canado e elaborado por Maria Raphaela Dadona Matthiesen, Vanessa Rahal Canado e Breno Ferreira Martins Vasconcelos. O estudo analisa outra fonte: os Anexos de Riscos Fiscais das Leis de Diretrizes Orçamentárias, os ARFs.

A outra dimensão do contencioso

Os ARFs registram riscos fiscais associados a ações judiciais tributárias, especialmente em tramitação no STF e no STJ. O relatório explica que o ARF “apresenta os riscos para o orçamento público decorrentes de ações judiciais de natureza tributária” com prognóstico de perda possível.

Essa é uma dimensão diferente. Enquanto os 75% medem principalmente créditos cobrados pelo Estado, os ARFs ajudam a enxergar disputas em que contribuintes questionam cobranças e a União reconhece risco fiscal relevante caso venha a perder.

Em publicação no LinkedIn sobre o estudo, Vanessa Rahal Canado destacou que esses dados tratam, em geral, de ações propostas por contribuintes — justamente a dimensão que não estava capturada pela métrica anterior. Segundo ela, “os resultados não substituem as estimativas anteriores do Observatório: complementam-nas”.

A série histórica mostra que, em 2020, os riscos fiscais tributários registrados nos ARFs chegaram a R$ 1,506 trilhão, ou 20% do PIB. Nos anos seguintes, os valores recuaram, mas seguiram expressivos.

Mais do que produzir um novo número, o estudo amplia a compreensão sobre a litigiosidade tributária. Como observou Vanessa, “diferentes métricas capturam diferentes dimensões do contencioso tributário brasileiro”.

Para o Comitê Tributário Brasileiro, o debate reforça a necessidade de tratar o contencioso tributário com precisão técnica. O problema não está apenas no tamanho dos números, mas na forma como eles são medidos, classificados e compreendidos. O CTB acompanha esse tema de perto, contribuindo para uma agenda de maior transparência, segurança jurídica e redução estrutural da litigiosidade tributária no Brasil.